《“十四五”节水型社会建设规划》：全国地级及以上缺水城市再生水利用率超过25%
党的十八大以来，各地区各部门深入贯彻习近平生态文明思想，着力解决水资源环境约束突出问题，节水工作取得积极成效。我国以世界6%的水资源量，支撑和保障了世界20%的人口和17%的经济总量。与2015年相比，万元国内生产总值用水量下降28.0%，万元工业增加值用水量下降39.6%，农田灌溉水有效利用系数达到0.565，城市公共供水管网漏损率10%左右，在用水总量基本不增加的情况下支撑了国民经济约6%的增长。 但是，水资源严重短缺依然是我国基本水情，是经济社会发展的重要瓶颈制约。部分地区用水粗放、水资源过度开发，对经济规律、自然规律、生态规律认识不够、把握失当。由于没有认识到水资源、水生态、水环境的有限承载力，加之气候变化影响加剧，水资源供求处于紧平衡状态，区域性、结构性和水质性矛盾凸显，当前及今后一个时期水安全保障形势严峻。 因此，推进节水型社会建设、促进全社会节水，是缓解水资源供需矛盾的必然选择，是实现经济社会可持续发展、高质量发展的必然要求。 一是坚持和落实节水优先方针。民生为上，治水为要。治水要良治，良治的内涵之一是要用系统思维统筹水的全过程治理，分清主次，当前的关键环节是节水，从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置。《规划》围绕“提意识、严约束、补短板、强科技、健机制”五个方面部署开展节水型社会建设重点任务。引导广大群众增强节约保护水资源的思想认识和行动自觉。强化政府监管，压实目标责任，严格考核管理。推进节水基础设施建设补短板。强化科技支撑，健全法规标准，完善市场机制。 二是坚持人口经济与资源环境相均衡。“有多少汤泡多少馍”，新时期经济社会建设要做到以水定需、量水而行、因水制宜，用强有力的约束提高发展质量和效益。《规划》强调，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，合理规划人口、城市和产业发展。落实水资源消耗总量和强度双控，推动用水方式由粗放低效向节约集约转变。健全约束指标体系，严格全过程监管。同时，聚焦农业农村、工业、城镇、非常规水源利用等重点领域，全面推进节水型社会建设。 三是坚持政府作用和市场机制两手协同发力。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，要善用价，善用税，让价格杠杆和税收杠杆调节供需求，倒逼节水效果提升。《规划》提出，建立健全反映水资源稀缺程度和供水成本，有利于促进节约用水、产业结构调整和生态补偿的水价形成机制。深入推进农业水价综合改革，完善居民生活用水阶梯水价制度，放开再生水、海水淡化水政府定价。总结水资源税改革试点经验，适时推开水资源税改革试点。依法落实节约用水、非常规水源利用等方面税收等优惠政策。 一是坚定走节水降碳绿色发展道路。“十四五”时期，我国生态文明建设以降碳为重点战略方向，应牢固树立“节水即降碳”“节水即治污”理念，推动减污降碳协同增效，促进经济社会发展绿色转型。《规划》指出，全面提升用水效率，推进节水型城市建设，实施高耗水服务业节水；推行工业节水减污，开展节水型工业园区建设；推广农业节水灌溉，促进畜牧渔业节水，推动农村生活节水。 二是全面推进水资源循环利用。提高水安全保障能力，要构建常规水与非常规水互补的供水格局，大力推进污水资源化利用，减少新鲜水取用量，因地制宜推动海水、雨水等利用。《规划》提出，将再生水、海水及淡化海水、雨水、微咸水、矿井水等非常规水源纳入水资源统一配置，逐年扩大利用规模和比例。在城镇、工业、农业农村领域持续推进优水优用、循环利用和梯级利用，打通制约水循环的“堵点”。缺水地区严格控制具备使用非常规水源条件但未有效利用的高耗水行业项目新增取水许可。到2025年，全国非常规水源利用量超过170亿立方米。 三是多措并举凝聚合力推动多元共治。《规划》提出，按照中央部署、省级统筹、市县负责原则，推动规划实施。完善节约用水法律和标准体系。强化财政投入保障，鼓励地方构建多元化投入保障机制。将节水纳入经济社会发展综合评价体系和政绩考核，加强对各责任部门的督促检查，严格责任追究。完善公众参与机制，充分发挥舆论监管、社会监督和行业自律作用，推动节水多元共治。 “十四五”时期是促进水资源节约集约利用、全面推进节水型社会建设的重要机遇期。各地区各部门应坚持正确政绩观，牢固树立大局意识，准确把握保护和发展关系，统筹发展和安全，形成工作合力，坚决把节水型社会建设重点任务落实到位。要精打细算用好水资源，从严从细管好水资源，全方位贯彻以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，走好水安全有效保障、水资源高效利用、水生态明显改善的集约节约发展之路。 《规划》围绕“提意识、严约束、补短板、强科技、健机制”部署了五项重点任务，细分为十四项子任务，体现出清晰的问题导向。一是提升节水意识——加大宣传教育，引导广大群众增强节约保护水资源的思想认识和行动自觉。将推进节水载体建设单独列为一项任务，提出“到2025年，北方60%以上、南方40%以上县（区）级行政区达到节水型社会标准”，进一步强化标杆引领带动作用。二是强化刚性约束——坚持以水定需，健全强制性标准和双控指标体系，严格全过程监管，“软硬兼施”形成合力。三是补齐设施短板——推进农业节水设施建设，与高标准农田建设同步开展；实施城镇供水管网漏损治理工程，所有城市公共供水管网漏损率达到一级标准；建设非常规水源利用设施，城镇持续推进污水资源化利用，不同地区因地制宜推动非常规水资源利用；配齐计量监测设施，推动农业农村、城镇、工业领域用水计量全覆盖。四是强化科技支撑——既从突破核心技术瓶颈角度加强重大技术研发，又加强推广适用技术促进科技成果应用，从上而下推动节水产业发展。最后是健全市场机制——完善水价机制，推广第三方节水服务，从水价、水权等多角度提升市场在节水中的决定性作用。聚焦这些重点任务，能够更快地补短板强弱项，持续推进节水型社会建设。 农业农村、工业、城镇和非常规水资源利用是节水型社会建设的重点领域，《规划》针对不同领域和用水主体的特点和需求，紧密结合国家重大战略并衔接最新政策，分级分类提出主要任务和重点工程，既全面覆盖又有侧重地指导开展节水工作。 在农业农村节水领域，《规划》强调四大主要举措，一是坚持以水定地，因水因地制宜优化农作物种植结构，以水资源安全支撑粮食安全；二是推广节水灌溉，与高标准农田建设同步推进，提出“‘十四五’期间，全国新增高效节水灌溉面积6000万亩，创建200个节水型灌区”；三是促进畜牧渔业节水，强调发展节水渔业，积极推广水产养殖节水减排新技术；四是推进农村生活节水，鼓励农村污水就地就近处理回用。配套工程从重点区域角度出发，如大型灌区改造工程强调在黄河流域重点推进上游甘肃干流提灌区和宁蒙引黄灌区、中游汾渭灌区、下游引黄灌区节水改造，节水灌溉工程强调以粮食主产区、生态环境脆弱区、水资源开发过度区等为重点。 在工业节水领域，《规划》从优化产业结构的角度强调以水定产，特别点出黄河流域要严格准入；从企业自身角度强调推进节水减污，创建重点高耗水行业标杆发挥带动作用；从园区角度强调建设节水型工业园区，结合园区循环化改造工作，推动企业间串联用水、梯级用水。重点工程响应《关于推进污水资源化利用的指导意见》，推进工业企业废水循环利用工程和废水近零排放试点工程，强调在长三角地区遴选国家高新区率先示范。 在城镇节水领域，《规划》强调三大主要措施，一是以水定城，在黄河流域、西北缺水地区严控水面景观用水；二是提升城市节水工作系统性，从供水管网、公共机构、园林绿化、节水器具等方面协同发力；三是加强高耗水服务业节水，严控定额管理和鼓励非常规水利用双管齐下，与《国家节水行动方案》紧密衔接，推进供水管网漏损改造和公共机构节水示范等重点工程。 在非常规水资源利用领域，《规划》坚持将非常规水源纳入水资源统一配置，不同地区根据资源禀赋推进非常规水资源利用，持续推进污水资源化利用，加强雨水集蓄利用，扩大海水利用规模。结合最新出台政策，推进污水资源化利用工程和海水淡化利用工程，在西北、华北、东北和黄河流域实施矿井水利用工程。 有效的运行机制是建设节水型社会的关键。为进一步健全“政府推动、市场调节和公众参与”的节水运行机制，《规划》针对加强组织协调、健全法规标准、完善投入机制、推进水资源税改革、强化监督考核等方面提出措施，以保障节水型社会建设工作的顺利推进。政府层面，《规划》提出要部门协作形成合力，从分割管理转向对水资源的统一管理；要完善节水法律体系、标准体系和认证体系，使政府推动有法可依、有径可施；要推进水资源税改革，适时推开水资源税改革试点，完善水资源税制度；要强化监督考核，压实工作责任，确保由上而下层层落实。市场层面，《规划》提出要建立多元投入机制，完善节水奖励机制，充分发挥政府财政补贴和社会资本的作用，促进水资源配置市场化。公众层面，《规划》提出要完善公开透明的公众参与机制，在节水的各个环节引入民主管理和广泛参与，构建多元共治格局。以上措施为建立三方有机结合的节水治理结构提供有力保障。 《规划》实施要紧抓三个关键点。一是要抓住水价改革窗口期。鼓励地方政府先行先试开展水价改革，建立健全反映水资源稀缺程度和供水成本的价格体系，形成和经济社会、居民收入相适配的调价机制，对不同主体实施差异化水价，真正激发节水内生动力，使水资源浪费问题从根本上杜绝。二是要强化重点工程的落地实施。工程项目是完成任务和实现目标的重要抓手，在规划推进过程中，要加强农业农村节水、工业节水减污、城镇节水降损等重点工程的实施，将规划真正落到实处。三是进一步落实资金来源和筹措渠道。《规划》内容涵盖面广、工程量大、措施具体，预计需要大量的资金投入。要加强资金保障，特别是在强化多元化的财政资金投入保障的同时，拓宽融资渠道，引导社会资本积极参与节水型项目建设运营，鼓励符合条件的企业采用绿色债券等方式融资。
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